Tras el paro de 48 horas, el día 29 de mayo del presente año, los trabajadores del aseo de la ciudad de Santiago y la Intendencia Metropolitana firmaron un protocolo de acuerdo con el objeto de analizar en los próximos 30 días el petitorio sindical y preparar un proyecto de ley que de cuenta de sus demandas.
Para analizar integralmente el problema de la recolección de los residuos domiciliarios y su disposición final, entregare algunas ideas que pueden ayudar para ir avanzando, desde la óptica de las demandas de los trabajadores y la forma en que los municipios se hacen cargo de esta obligación.
1. Como se aborda actualmente la recolección de los residuos domiciliarios.
Hoy por hoy, es resorte de cada municipio la recolección de los residuos domiciliarios y la forma de organizar y llevar a cabo dicha actividad.
Justamente en conformidad con el artículo 3 letra (f) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, corresponde a las municipalidades en el ámbito de su territorio, como función privativa, el aseo y ornato de la comuna.
Consecuentemente con el actual modelo económico, cada municipalidad, según el presupuesto disponible, concesiona el servicio de recolección de los residuos domiciliarios y su disposición final, es decir se lo entrega a una empresa privada para que se haga cargo de esta función pública.
La concesión se lleva a cabo mediante una licitación pública y en conformidad a las bases administrativas elaboradas por cada municipio. Precisamente en estas, el municipio le exige a la empresa que se adjudicará la concesión por x cantidad de años (en general 3 o 4 años), los requisitos mínimos para el correcto desempeño del servicio.
2. Diversidad y Desigualdad
Para los municipios el costo que implica el aseo y ornato de la comuna se ha incrementado exponencialmente en los últimos años. Para municipios como Las Condes, Viña del Mar, Lo Barnechea o Vitacura, el costo de tener un buen servicio de basura y satisfacer adecuadamente las necesidades de su población, no reviste mayor problema.
Sin embargo, la gran mayoría de las comunas del país tiene una realidad totalmente diferente. El presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, en el seminario sobre Financiamiento Municipal, que se desarrollo el 17 de abril del presente año, señaló lo siguiente: “Hay realidades que no se pueden soslayar: por ejemplo, el Municipio de Vitacura que atiende una población aproximada de 82.000 habitantes tiene un presupuesto de 31.000 millones de pesos, Hualpen comuna de la VIII Región de un número similar de habitantes tiene un presupuesto de 1.872 millones de pesos, es decir el 5,9% de Vitacura o, dicho de otro modo, Vitacura tiene 16,7 veces mas recursos que Hualpen. Y esta última debe atender 8 veces la cantidad de alumnos que Vitacura, en su área de educación”.
La Asociación Chilena de Municipalidades señala que el aumento del costo de la recolección de los residuos domiciliarios y su disposición final en los últimos años ha aumentado en un 41,9%, lo que significa en dinero 77.000 millones de pesos adicionales.
Lo anterior sumado a la crisis de financiamiento que viven las municipalidades producto los gastos que implica asumir la educación, salud, luminarias públicas, entre otras, tiene a los municipios chilenos al borde del colapso.
3. Concentración del mercado
A finales del año 2006, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, en razón de una solicitud presentada con fecha 18 de octubre de 2005 por la Fiscalía Nacional Económica, dictó una instrucción de carácter general para el mercado de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios, las cuales son aplicables a todo el territorio nacional.
Durante este proceso, la Fiscalía Nacional Económica, le señaló al tribunal el aumento de la concentración en el mercado de la basura. “De ese cuadro se desprende que por la evacuación de 2,2 millones de toneladas de residuos, las empresas recibieron un total de 36 millones de dólares el año 2002. Las tres empresas más grandes, esto es Starco, Enasa y Demarco explican algo más de la mitad del ingreso total de la muestra. Starco recibe, por sí sólo, algo más de un cuarto de dicho ingreso.”[1]
Así las cosas en el informe se compararon el año 1995 con el 2003 y la participación de las dos principales empresas en el tonelaje de basura transportado se ha incrementado de 51,8% a 62,8%.
Las empresas Demarco y Starco tienen contraladores comunes, esto es, Urbaser-Kiasa, teniendo este dato en consideración, la estructura del mercado es de mayor concentración. “Así sólo dos empresas, Starco-Demarco y Enasa, reciben el 57% de los pagos efectuados por los servicios de recolección de desperdicios”.
Como el negocio se hace mucho más redondo si la empresa que retira la basura es al mismo tiempo dueña o tiene participación en el vertedero. La concentración aumenta si se considera este aspecto. Hasta el 2005 funcionaban tres rellenos sanitarios en operación para la Región Metropolitana:
a. Lomas Los Colorados, de propiedad del consorcio Kiasa-Demarco, administrado por KDM, con un contrato vigente con 24 municipalidades, lo que representa un 60% de los residuos domiciliarios.
b. Relleno Sanitario Santa Marta, con capacidad para 60.000 toneladas, contralada por Enasa y Consorcio Santa Marta, empresas que hasta el año 2003 estaban relacionadas.
c. Rinconada de Maipú, operado por Coinca S.A y con capacidad para 40.000 toneladas.
Como podrán apreciar las empresas se repiten y todo indica que la concentración en este negocio irá en aumento. Las municipalidades entregan la concesión del servicio de recolección de residuos, a la empresa que le ofrezca el mejor servicio al menor precio posible. Con la actual concentración y manejo en la cadena de recolección y disposición, las empresas dominantes tienen todas las posibilidades de ofrecer y manejar los precios del mercado.
La Fundación Terram en su taller de análisis de coyuntura número 38 de enero de 2004 señala lo siguiente: “En Chile lejos de existir libertad económica, nos encontramos en un sistema monopólico de control empresarial, que clara y paradójicamente, atenta contra del desarrollo armónico del sector privado. Ya que en la medida que el manejo del sector productivo se concentra en pequeños conglomerados, se desincentiva la generación de competencia y el potencial emprendedor de nuevos empresarios”.
4. Bases de Licitación
El problema fundamental que tiene la gran mayoría de los municipios chilenos al momento de elaborar las bases de licitación para el servicio de recolección y disposición final de los residuos domiciliarios, es el económico.
De esta forma, cada municipio sabe de antemano a que empresa podrá contratar en virtud del presupuesto que tiene. Como el mercado ofrece recolección de basura según el presupuesto, los municipios no se preocupan mayormente de las condiciones laborales de los trabajadores que prestan dicho servicio.
Los municipios en las bases de licitación pueden colocar las condiciones en las cuales se prestará el servicio y junto con ello las condiciones laborales de los trabajadores.
Actualmente las empresas que se adjudican la concesión de recolección de residuos domiciliarios y su disposición final, cometen principalmente los siguientes abusos en contra de los trabajadores[2]:
a. Contratan a los trabajadores bajo la modalidad de obra o faena y sujetan el término de la misma al fin de la licitación. Así una vez finalizado el contrato de concesión entre la empresa y la municipalidad, ponen término al contrato de trabajo, sin que éste tenga derecho a su justa indemnización por años de servicio. Esto significa que el trabajador es despedido y no recibe ni un solo peso por sus años de servicio, aviso previo y otros derechos laborales.
b. Como en las licitaciones no existen normas mínimas de prestación del servicio, desde la óptica de quien realiza el trabajo, los trabajadores muchas veces no tienen ropa adecuada y protección de los riegos que trae para su salud este trabajo.
c. De igual forma existen serias dificultades para la negociación colectiva y el trabajo sindical, producto de lo precario de sus contratos.
5. Propuestas de solución
La solución del problema, debe ser vista desde una doble óptica. Primero, crear mejores condiciones laborales para los trabajadores de aseos municipales y segundo, dar una solución para que el retiro de la basura y su disposición final, sea conceptualizado como un servicio básico de utilidad pública.
Para abordar el primer punto, se debe hacer una ley que establezca las normas mínimas a observar por las empresas concesionarias al momento de llevar a cabo su licitación. Dentro de esto estaría por ejemplo, imposibilidad de contratar a los trabajadores bajo el concepto de obra[3], poner condiciones de seguridad e higiene en el cumplimiento de sus funciones, establecer cauciones a beneficio de los trabajadores para el caso de quiebra o insolvencia de la empresa concesionaria, entre otras.
En cuanto al segundo punto, el Estado Chileno, debe dar un paso y crear una empresa estatal para que preste el servicio de recolección y disposición final de los residuos domiciliarios. Una empresa estatal, implicaría introducir un nuevo actor en el mercado, el cual podría ofrecer precios más convenientes a los municipios y dinamizar la competencia del mismo. Junto a lo anterior, para los trabajadores que fueran contratados, existiría mayor estabilidad en el empleo y seguramente mejores condiciones laborales.
Para que el Estado pueda desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, en virtud del actual artículo 19 número 21 de la Constitución Política de La República, se necesita que esto sea autorizado mediante una ley de quórum calificado.
Las leyes de quórum calificado se establecen, modifican o derogan, por la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio, es decir, si existiere voluntad política de toda la Concertación, sería suficiente para crear esta empresa estatal.
[1] Instrucciones de carácter general n°1/2006, Tribunal de la libre competencia.
[2] Abusos que son avalados por la generalidad de las municipalidades, ya que estas podrían poner en las bases mayores puntajes a las empresas que aseguren contrato indefinido a sus trabajadores.
[3] La jurisprudencia judicial ha sido categórica en el sentido de que el artículo 159 número 5 del Código (despido por contrato por obra) del Trabajo debe ser aplicado cuando la naturaleza de los servicios es por obra o faena. Si la empresa se ve en una necesidad, debe aplicar la causal de despido contemplada en el artículo 161 inciso primero del Código del Trabajo, pero no puede intentar no cumplir su obligación de indemnizar a los trabajadores por el tiempo servido en conformidad a la legislación laboral, ocupando una causal de término del contrato de trabajo que no procede jurídicamente por no ser concordante con los hechos o la realidad de los servicios prestados por el trabajador.
Para analizar integralmente el problema de la recolección de los residuos domiciliarios y su disposición final, entregare algunas ideas que pueden ayudar para ir avanzando, desde la óptica de las demandas de los trabajadores y la forma en que los municipios se hacen cargo de esta obligación.
1. Como se aborda actualmente la recolección de los residuos domiciliarios.
Hoy por hoy, es resorte de cada municipio la recolección de los residuos domiciliarios y la forma de organizar y llevar a cabo dicha actividad.
Justamente en conformidad con el artículo 3 letra (f) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, corresponde a las municipalidades en el ámbito de su territorio, como función privativa, el aseo y ornato de la comuna.
Consecuentemente con el actual modelo económico, cada municipalidad, según el presupuesto disponible, concesiona el servicio de recolección de los residuos domiciliarios y su disposición final, es decir se lo entrega a una empresa privada para que se haga cargo de esta función pública.
La concesión se lleva a cabo mediante una licitación pública y en conformidad a las bases administrativas elaboradas por cada municipio. Precisamente en estas, el municipio le exige a la empresa que se adjudicará la concesión por x cantidad de años (en general 3 o 4 años), los requisitos mínimos para el correcto desempeño del servicio.
2. Diversidad y Desigualdad
Para los municipios el costo que implica el aseo y ornato de la comuna se ha incrementado exponencialmente en los últimos años. Para municipios como Las Condes, Viña del Mar, Lo Barnechea o Vitacura, el costo de tener un buen servicio de basura y satisfacer adecuadamente las necesidades de su población, no reviste mayor problema.
Sin embargo, la gran mayoría de las comunas del país tiene una realidad totalmente diferente. El presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades, en el seminario sobre Financiamiento Municipal, que se desarrollo el 17 de abril del presente año, señaló lo siguiente: “Hay realidades que no se pueden soslayar: por ejemplo, el Municipio de Vitacura que atiende una población aproximada de 82.000 habitantes tiene un presupuesto de 31.000 millones de pesos, Hualpen comuna de la VIII Región de un número similar de habitantes tiene un presupuesto de 1.872 millones de pesos, es decir el 5,9% de Vitacura o, dicho de otro modo, Vitacura tiene 16,7 veces mas recursos que Hualpen. Y esta última debe atender 8 veces la cantidad de alumnos que Vitacura, en su área de educación”.
La Asociación Chilena de Municipalidades señala que el aumento del costo de la recolección de los residuos domiciliarios y su disposición final en los últimos años ha aumentado en un 41,9%, lo que significa en dinero 77.000 millones de pesos adicionales.
Lo anterior sumado a la crisis de financiamiento que viven las municipalidades producto los gastos que implica asumir la educación, salud, luminarias públicas, entre otras, tiene a los municipios chilenos al borde del colapso.
3. Concentración del mercado
A finales del año 2006, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, en razón de una solicitud presentada con fecha 18 de octubre de 2005 por la Fiscalía Nacional Económica, dictó una instrucción de carácter general para el mercado de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos domiciliarios, las cuales son aplicables a todo el territorio nacional.
Durante este proceso, la Fiscalía Nacional Económica, le señaló al tribunal el aumento de la concentración en el mercado de la basura. “De ese cuadro se desprende que por la evacuación de 2,2 millones de toneladas de residuos, las empresas recibieron un total de 36 millones de dólares el año 2002. Las tres empresas más grandes, esto es Starco, Enasa y Demarco explican algo más de la mitad del ingreso total de la muestra. Starco recibe, por sí sólo, algo más de un cuarto de dicho ingreso.”[1]
Así las cosas en el informe se compararon el año 1995 con el 2003 y la participación de las dos principales empresas en el tonelaje de basura transportado se ha incrementado de 51,8% a 62,8%.
Las empresas Demarco y Starco tienen contraladores comunes, esto es, Urbaser-Kiasa, teniendo este dato en consideración, la estructura del mercado es de mayor concentración. “Así sólo dos empresas, Starco-Demarco y Enasa, reciben el 57% de los pagos efectuados por los servicios de recolección de desperdicios”.
Como el negocio se hace mucho más redondo si la empresa que retira la basura es al mismo tiempo dueña o tiene participación en el vertedero. La concentración aumenta si se considera este aspecto. Hasta el 2005 funcionaban tres rellenos sanitarios en operación para la Región Metropolitana:
a. Lomas Los Colorados, de propiedad del consorcio Kiasa-Demarco, administrado por KDM, con un contrato vigente con 24 municipalidades, lo que representa un 60% de los residuos domiciliarios.
b. Relleno Sanitario Santa Marta, con capacidad para 60.000 toneladas, contralada por Enasa y Consorcio Santa Marta, empresas que hasta el año 2003 estaban relacionadas.
c. Rinconada de Maipú, operado por Coinca S.A y con capacidad para 40.000 toneladas.
Como podrán apreciar las empresas se repiten y todo indica que la concentración en este negocio irá en aumento. Las municipalidades entregan la concesión del servicio de recolección de residuos, a la empresa que le ofrezca el mejor servicio al menor precio posible. Con la actual concentración y manejo en la cadena de recolección y disposición, las empresas dominantes tienen todas las posibilidades de ofrecer y manejar los precios del mercado.
La Fundación Terram en su taller de análisis de coyuntura número 38 de enero de 2004 señala lo siguiente: “En Chile lejos de existir libertad económica, nos encontramos en un sistema monopólico de control empresarial, que clara y paradójicamente, atenta contra del desarrollo armónico del sector privado. Ya que en la medida que el manejo del sector productivo se concentra en pequeños conglomerados, se desincentiva la generación de competencia y el potencial emprendedor de nuevos empresarios”.
4. Bases de Licitación
El problema fundamental que tiene la gran mayoría de los municipios chilenos al momento de elaborar las bases de licitación para el servicio de recolección y disposición final de los residuos domiciliarios, es el económico.
De esta forma, cada municipio sabe de antemano a que empresa podrá contratar en virtud del presupuesto que tiene. Como el mercado ofrece recolección de basura según el presupuesto, los municipios no se preocupan mayormente de las condiciones laborales de los trabajadores que prestan dicho servicio.
Los municipios en las bases de licitación pueden colocar las condiciones en las cuales se prestará el servicio y junto con ello las condiciones laborales de los trabajadores.
Actualmente las empresas que se adjudican la concesión de recolección de residuos domiciliarios y su disposición final, cometen principalmente los siguientes abusos en contra de los trabajadores[2]:
a. Contratan a los trabajadores bajo la modalidad de obra o faena y sujetan el término de la misma al fin de la licitación. Así una vez finalizado el contrato de concesión entre la empresa y la municipalidad, ponen término al contrato de trabajo, sin que éste tenga derecho a su justa indemnización por años de servicio. Esto significa que el trabajador es despedido y no recibe ni un solo peso por sus años de servicio, aviso previo y otros derechos laborales.
b. Como en las licitaciones no existen normas mínimas de prestación del servicio, desde la óptica de quien realiza el trabajo, los trabajadores muchas veces no tienen ropa adecuada y protección de los riegos que trae para su salud este trabajo.
c. De igual forma existen serias dificultades para la negociación colectiva y el trabajo sindical, producto de lo precario de sus contratos.
5. Propuestas de solución
La solución del problema, debe ser vista desde una doble óptica. Primero, crear mejores condiciones laborales para los trabajadores de aseos municipales y segundo, dar una solución para que el retiro de la basura y su disposición final, sea conceptualizado como un servicio básico de utilidad pública.
Para abordar el primer punto, se debe hacer una ley que establezca las normas mínimas a observar por las empresas concesionarias al momento de llevar a cabo su licitación. Dentro de esto estaría por ejemplo, imposibilidad de contratar a los trabajadores bajo el concepto de obra[3], poner condiciones de seguridad e higiene en el cumplimiento de sus funciones, establecer cauciones a beneficio de los trabajadores para el caso de quiebra o insolvencia de la empresa concesionaria, entre otras.
En cuanto al segundo punto, el Estado Chileno, debe dar un paso y crear una empresa estatal para que preste el servicio de recolección y disposición final de los residuos domiciliarios. Una empresa estatal, implicaría introducir un nuevo actor en el mercado, el cual podría ofrecer precios más convenientes a los municipios y dinamizar la competencia del mismo. Junto a lo anterior, para los trabajadores que fueran contratados, existiría mayor estabilidad en el empleo y seguramente mejores condiciones laborales.
Para que el Estado pueda desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, en virtud del actual artículo 19 número 21 de la Constitución Política de La República, se necesita que esto sea autorizado mediante una ley de quórum calificado.
Las leyes de quórum calificado se establecen, modifican o derogan, por la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio, es decir, si existiere voluntad política de toda la Concertación, sería suficiente para crear esta empresa estatal.
[1] Instrucciones de carácter general n°1/2006, Tribunal de la libre competencia.
[2] Abusos que son avalados por la generalidad de las municipalidades, ya que estas podrían poner en las bases mayores puntajes a las empresas que aseguren contrato indefinido a sus trabajadores.
[3] La jurisprudencia judicial ha sido categórica en el sentido de que el artículo 159 número 5 del Código (despido por contrato por obra) del Trabajo debe ser aplicado cuando la naturaleza de los servicios es por obra o faena. Si la empresa se ve en una necesidad, debe aplicar la causal de despido contemplada en el artículo 161 inciso primero del Código del Trabajo, pero no puede intentar no cumplir su obligación de indemnizar a los trabajadores por el tiempo servido en conformidad a la legislación laboral, ocupando una causal de término del contrato de trabajo que no procede jurídicamente por no ser concordante con los hechos o la realidad de los servicios prestados por el trabajador.
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